414
0
беседовал Синочкин Дмитрий Юрьевич

Юлия Самсонова: «Нестабильное качество нормативных текстов тормозит прогресс»

Нам пришлось немножко задержать сдачу номера в типографию. Собеседник «Пригорода», генеральный директор компании «Лигал Эксперт» Юлия Самсонова, докладывала о проблемах нового закона о садоводствах на слушаниях в Совете Федерации. А тема слишком важная, чтобы переносить ее на следующий номер. Закон 217–ФЗ непосредственно касается 60 млн россиян. И затрагивает интересы 2,6 млн петербуржцев и жителей Ленобласти, у которых есть садовые и дачные участки.

– Каким образом вы оказались причастны к разработке (и доработке) закона о садоводствах?
– Я занимаюсь юридическими проблемами садоводов с 2008 года. В частности, консультирую общественное объединение садоводов «Урожай». Нас оповестили: вот, мол, готовится такой закон, пригласили поучаствовать. Закон (217–ФЗ) уже принят, он вступает в силу с 1 января 2019-го, но лишь часть подготовленных нами поправок была учтена в финальном тексте. Я полагаю, что будут сложности с применением некоторых новых норм. И воспользовалась возможностью довести этот прогноз до профильной комиссии Совета Федерации — в формате поправок. В частности, получилось обсудить проблемы застройки
в садоводствах в контексте надвигающегося градостроительного регулирования садоводческих территорий. Мы с коллегами предложили установить некоторый переходный период, в течение которого всем гражданам, уже построившим что-то на участках до 1 января 2019 года, будет обеспечена возможность легализовать постройки. А органы местного самоуправления в этот период смогут определиться со сроками утверждения правил землепользования и застройки межселенных территорий, на которых расположены садовые товарищества.

– Почему возникла необходимость в новом законе о садоводах? Что не устраивало в старом?
– Могу предположить, что действующий закон (66–ФЗ) стал тесен для нынешней цифровой и более динамичной реальности, которая, хоть и медленно, все же охватывает и садоводческую сферу. Многие его положения сейчас понимаются только через призму практики, что нормально для профессиональных отношений (корпоративное право, финансы), но не очень подходит для бытового применения, поскольку профессиональное сообщество в этой сфере не сформировалось. Садоводческий закон должен быть прост и понятен без словаря, он должен закладывать стимулы для собственников к развитию и к управлению их территорией. Другой вопрос, что новый закон, как мне кажется, не настолько прогрессивен, как хотелось бы. В нем многое сводится к терминологическим и редакторским правкам. Да, упрощен порядок проведения собраний, появилась очно-заочная форма, как в ТСЖ, отменили институт уполномоченных, дачную терминологию убрали, — но для этого не нужно было переписывать закон. Справедливости ради, разработчики прислушивались к сигналам юридического сообщества, некоторые наши правки также были учтены, но общая концепция от первого чтения к окончательной версии принципиально не поменялась, и в ней нет ничего революционного.

– Граждане спрашивают, когда понадобится менять учредительные документы многочисленным ДНТ и ДПК.
– Новый закон содержит стандартную формулировку: учредительные документы и наименования следует приводить в соответствие ФЗ–217 при первом изменении в них. А до этого момента они действуют в части, не противоречащей закону. Срок не установлен, поэтому ДНТ и ДПК сразу не «превратятся в тыкву». При этом не исключено, что они будут испытывать проблемы с обслуживающими банками, нотариатом, так что тянуть с этим не стоит. К тому же новый закон упрощает проведение собраний, и необходимого для изменения учредительных документов кворума достичь будет легче.

– Многих интересует, как все-таки быть с запретом на строительство на сельхозземлях (особенно на сельхозугодьях). Росреестр с 2013 года время от времени отказывает в регистрации поселков и отдельных строений на сельхозке...
– Сельхозземли сельхозземлям рознь. Общеизвестный факт: в их составе выделяют сельскохозяйственные угодья (п.1 ст.79 ЗК РФ), которые подлежат особой охране. Об этом писал Верховный суд РФ в Обзоре практики за четвертый квартал 2013 года. Об угодьях же идет речь в п.9 ст.35 и п.6 ст.36 Градостроительного кодекса. Очевидно, что на угодьях строить нельзя. К составу угодий сельхозземлю можно отнести по результатам изучения состояния земель в ходе землеустройства. Вместе с тем возможность использования «ординарных» (не относящихся
к угодьям) сельхозземель для садоводства вообще и строительства домов в частности у меня сомнений не вызывает.
Градкодекс говорит о возможности застройки межселенных территорий и о возможности проживания граждан на территории ведения садоводства. Земельный кодекс признает садоводство как одну из форм сельского хозяйствования, а ФЗ–66, как lex specialis, определяет ее содержание. Об этом же написано и в минэковском классификаторе видов разрешенного использования.
Однако застройка не может быть основным предназначением сельхозземель. Статья 1 действующего ФЗ–66 отдает приоритет выращиванию сельхозкультур и плодовых растений и только в дополнение указывает на возможность возведения построек и проживания в них. Поэтому, например, строительство сблокированных домов на таких территориях — это явный перебор. На мой взгляд, это больше проблема контроля за использованием земель.
Важно еще вот что. Формулировка пункта 2 статьи 23 ФЗ–217 (он вступает в силу с 1 января 2019 года) не допускает нового строительства капитальных объектов на территориях, в отношении которых не утверждены градостроительные регламенты. Вместе с тем регистрация объектов, возведенных до 01.01.2019
в соответствии с действующими правилами, не запрещена. Однако не определен порядок административного доказывания регистрирующему органу даты возведения такого объекта, а значит, неясен и состав комплекта документов. Предположу, что это приведет к невозможности легализовать уже возведенные постройки, с которыми, вроде бы, никто не настроен бороться, и загрузит суды административными исками. На мой взгляд, необходим механизм стимулирования органов местного самоуправления к утверждению ПЗЗ, а граждан — к оформлению возведенных построек, в противном случае развитие садоводства прекратится.


– В новом законе есть закрытый перечень статей расходов (на что правление может тратить деньги). А, например, на сайт расходы не предусмотрены...
– Мы обращали на это внимание еще при подготовке предложений после первого чтения. И сейчас снова обращаем на это внимание. Это странное положение, лишающее СНТ свободы распоряжаться собственной судьбой. Если это защита от недобросовестного председателя, то защита сомнительная: нажать на кнопки в системе «банк-клиент» не помешает, а нецелевые расходы и сейчас вполне успешно, например, взыскиваются с таких нарушителей в качестве убытков. Вообще, в статье 14 нового закона есть упоминание о том, что взносы могут расходоваться, в том числе, для цели выполнения решений общего собрания, поэтому я бы порекомендовала утверждать максимально приемлемый перечень приоритетных направлений работы. Он и в смете должен быть предусмотрен, и в финансово-экономическом обосновании размера взноса. И затем  исполнять это решение. Хотя, думаю, почва для конфликтов все равно будет.

– Вроде бы новый закон снимает известную проблему, когда собственников подолгу не принимают в члены СНТ. Причины для отказа будут ограничены?
– Не совсем так. Норма пункта 9 статьи 12 ФЗ–217 не запрещает отказать в приеме просто потому, что СНТ не захотело видеть в своих рядах новое лицо. В ней лишь перечислены случаи, когда воля общего собрания точно не имеет правового значения. Мы предлагали иную, более жесткую формулировку: «Не может быть отказано, за исключением случаев…».
Сейчас практика складывается чаще всего не в пользу таких кандидатов в члены: максимум суды обязывают рассмотреть вопрос о приеме на ближайшем собрании, и очень редко — именно принять в состав. Учитывая, что новый закон дает индивидуальным пользователям право голоса по финансовым вопросам, проблема отказа в приеме в члены, возможно, немного сгладится (сейчас попытки вступить чаще всего обусловлены желанием получить большинство и влиять на размер и порядок расходования взносов).

– Как положения нового закона соотносятся с предложениями Минстроя о порядке признания нежилой постройки жилым домом?
– То, что опубликовал Минстрой, вроде бы согласуется с ФЗ–217: построили —
осмотрели — признали технически пригодным — получили постановление
ОМС — зарегистрировали в ЕГРН. Вопрос в том, что с 1 января 2019-го без ПЗЗ
и градрегламента в садоводстве нельзя будет построить ничего, кроме теплицы или туалета. Соответственно, возникнет проблема госрегистрации — точнее, отказа в ее проведении.
С одной стороны, «сельхозка» строительства не предполагает, и градрегламент для нее не разрабатывается. С другой, Градкодекс допускает градостроительное планирование и для межселенных территорий.
Сегодня ПЗЗ заказывают муниципалитеты. Это дорого, и стимулов к разработке ПЗЗ у местной власти нет. Можно предположить, что инвестор (девелопер) сумеет как-то заинтересовать местную администрацию, спонсировать разработку документов. (Но и в этом случае остается риск, что приедет с проверкой прокуратура и отменит разрешительные документы.) Либо какое-то время права будут оформляться через суды, через доказывание того, что постройки возведены до 1 января 2019-го…

– Какие еще сложности ожидают нас с вступлением в силу нового закона?
– Интересно, как будут действовать нормы о так называемых индивидуальных садоводах, которым будет дано право голоса по экономическим вопросам на общем собрании. Кроме того, надеюсь, что упрощение проведения собраний даст дополнительный импульс развитию территорий садовых товариществ — сейчас очень часто мы сталкиваемся с корпоративными конфликтами, связанными с оспариванием решений собраний. Интересно будет посмотреть, как сложится перевод земель общего пользования в общедолевую собственность и взлетит ли идея с передачей сетей ресурсоснабжения профильным организациям.

– Почему в земельно-имущественной сфере так много противоречий и нестыковок?
– Я практикующий юрист, вела и веду много земельных споров. Общую проблему вижу в подходе к регулированию этих отношений: ему не хватает системности. Я полагаю, что каждая норма принимаемого отраслевого закона должна отражать логику регулирования отрасли в целом: такой, если позволите, гуманитарный блокчейн. Это дает единообразие понимания, практики и позволяет не отвлекаться на конфликты, а заниматься созданием продукта и развитием. В земельной сфере такого единообразия всегда недоставало, а в последнее время многие коллеги и вовсе отмечают очень, скажем так, нестабильное качество юридической техники в нормативных текстах, что сильно тормозит прогресс.

comments powered by HyperComments